מי נושא בנטל ההוכחה האם הושבו כספי היטל השבחה ששולמו ביתר בגין היתר בנייה שלא מומש?

ועדת הערר המחוזית: "אין ספק שיש ספק, אלא שהספק הוא לטובת האזרח"
 
"חזקת תקינות המעשה המנהלי" הינה דוקטרינה משפטית, לפיה החלטה שקיבלה רשות מנהלית ניתנה כדין, כל עוד לא הוכח אחרת. התכלית העומדת בבסיס חזקה זו, נועדה בין היתר, לחזק את הוודאות בפעולות המשפטיות בהן נוקטת רשות מנהלית, ובתוך כך להגן על אינטרס ההסתמכות של האזרח על החלטות של רשויות השלטון. כמו כן, השימוש בחזקה זו, שהינה פרי יצירתם של בתי המשפט (להבדיל מחקיקה), "משחררת" את הרשויות המנהליות מלהוכיח כי החלטותיהן אכן התקבלו כדין. כלומר, באמצעות חזקה זו, נטל ההוכחה לפיה החלטה זו או אחרת של הרשות התקבלה שלא בסמכות או שלא כדין – מוטלת על כתפי הפרט הטוען לכך.
 
במשפטון זה נסקור את החלטתה של ועדת הערר לפיצויים והיטלי השבחה במחוז ירושלים, אשר נדרשה להכריע בשאלה – על מי חלה החובה להוכיח כי כספי היטל השבחה ששולמו בעבור זכויות שלא מומשו, אכן הושבו לבעלי המקרקעין? האם על הרשות המקומית האמונה על ניהול ספרים ורישומים או שמא על האזרח מכוח הכלל "המוציא מחברו – עליו הראיה"?
 
נסיבות המקרה:
ענייננו בבניין מגורים בן ארבע קומות בירושלים. במחצית שנת 2000, ובהתאם לתוכניות החלות על המקרקעין, הגישו בעלי הדירות בבניין בקשה למתן היתר בנייה, במסגרתה ביקשו להקים שלוש יחידות דיור נוספות על הבניין הקיים. בהמשך לכך, אישרה הוועדה המקומית לתכנון ובנייה את בקשת הבעלים, והתירה תוספת בנייה של שתי יחידות דיור בקומה הרביעית ויחידה נוספת בקומה חמישית. לאור זכאותם לפטור מתשלום היטל השבחה בגין תוספת שתי יחידות (לפי סעיף 19(ג) לתוספת השלישית), הפיקה הוועדה לבעלים דרישת תשלום היטל השבחה ביחס למימוש זכויות הבנייה של היחידה בקומה החמישית, וזאת בסך של כ-90 אלף שקלים. עם זאת, לאחר קבלת היתר הבנייה, ויתרו הבעלים על בניית הקומה החמישית, והשלימו את בנייתן של שתי יחידות הדיור בקומה הרביעית בלבד.
 
כעבור שני עשורים, התעוררה מחלוקת בין הבעלים לבין הוועדה המקומית, באשר להיטל ההשבחה בגין תוספת הבנייה שלא מומשה (יחידת הדיור בקומה החמישית). על כן, פנו הבעלים לוועדת הערר המחוזית, בדרישה לחייב את הוועדה המקומית להשיב את היטל ההשבחה ביחס לזכויות שלא נוצלו בפועל. מנגד, טענה הוועדה המקומית כי לאחר שבדקה את ספריה ואת הנתונים במערכות התשלום, לא נמצאה אינדיקציה בדבר תשלום היטל ההשבחה על ידי הבעלים. כמו כן, טענה כי לאור הכלל המשפטי המקובל לפיו "המוציא מחברו – עליו הראיה", אף אם שולם היטל ההשבחה על ידי הבעלים, נטל ההוכחה כי סכומים אלה לא הושבו, מוטל על כתפי הבעלים. לשיטת הוועדה, לו היו הבעלים מציגים אסמכתה על תשלום היטל ההשבחה, נטל ההוכחה היה עובר לפתחה, אך משלא עשו כן – אינם זכאים להשבה של סכומים כלשהם.
 
החלטה:
ועדת הערר קיבלה את הערר וקבעה כי לאור "חזקת תקינות המעשה המנהלי" והוראות חוק התכנון והבנייה המחייבות תשלום היטל השבחה כתנאי להפקת היתר בנייה – לא ניתן לקבל את טענות הוועדה המקומית להיעדר אינדיקציה בדבר תשלום ההיטל. נקבע כי קבלת עמדת הוועדה המקומית מובילה לתוצאה אבסורדית, לפיה לא ניתן לתת אמון בוועדה כמי שפועלת כדין וגובה את היטלי ההשבחה כתנאי למתן היתרי בנייה.
 
באשר לשאלה מי הנושא בנטל ההוכחה כי הסכומים שנגבו ביתר הושבו, ציינה ועדת הערר, כי לאחר שהגיעה למסקנה כי היטל ההשבחה שולם כדין לפני הפקת היתר הבנייה – עבר נטל ההוכחה לכתפי הוועדה המקומית. בהקשר זה, נקבע כי על הרשות המנהלית מוטלת המחויבות לנהל ספרים ורישומים באופן תקין ומסודר, ולהציג הוכחה אם תשלום חובה כזה או אחר שולם או טרם נגבה מהחייב בו.
 
בנוסף, ציינה ועדת הערר את העיקרון המשפטי המקובל בדיני המס, על פיו במקרה של ספק כלשהו באשר לתשלום מס או ביחס לאופן הפרשנות של הוראות החוק החלות עליו – הספק יפעל לטובת החייב במס. בהקשר זה, קבעה ועדת הערר כי "אין ספק שיש ספק, אלא שהספק הוא לטובת האזרח".
 
בהמשך החלטתה, מתחה ועדת הערר ביקורת חריפה על התנהלות הוועדה המקומית וציינה כי: "שוב עדים אנו לרשות שסבורה שחזקת תקינות המעשה המנהלי הינו כלי לטובתה ולרמיסת האזרח הקטן וכאשר החזקה משמשת לטובת האזרח היא מתנערת ממנה". עוד ציינה ועדת הערר, כי על רשויות מנהליות כדוגמת הוועדה המקומית, חלה חובת הגינות מוגברת, הנובעת מאי-שוויון מובנה הקיים בין אזרח פרטי לבין רשות מנהלית בעלת משאבים וסמכויות מכוח הדין – חובה שהופרה במקרה זה.
 
(ערר (י-ם) 8138/20 יהלומי עדי נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה ירושלים)