ועדת ערר: ועדה מקומית אינה רשאית לשנות עמדתה ביחס לתב"ע באופן שרירותי וללא הצגת שינוי בנסיבות

ועדה מקומית לתכנון ולבנייה היא מוסד תכנון האמון לרוב על מרחב של יישוב מוניציפאלי אחד. בין תפקידיה של הוועדה המקומית, מצויה הסמכות להנפיק היתרי בנייה, לאשר תוכניות מתאר מקומיות ("תב"ע") ולהמליץ (או להתנגד) לתוכניות בסמכות מחוזית בתחומה, שאישורה נתון לרשות התכנונית שמעליה (הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה).

על אף שעל פי רוב חברי הוועדה הם נבחרי ציבור של הרשות המקומית (עירייה או מועצה מקומית), החוק מבדיל בין "הוועדה המקומית" לבין "מועצת הרשות המקומית", וכל אחת מהן מהווה גוף משפטי אחר ונפרד. התכלית המרכזית בהימצאותם של עסקנים פוליטיים כנציגים בגוף תכנוני מקצועי, נועדה לאפשר ייצוג הולם של תושבי העיר בוועדה ושמירה על האינטרס הציבורי באמצעות  נבחריו.

עם זאת, לא אחת מתגלים ליקויים בשיקול דעת חברי הוועדה, הנתונים ללחצים פוליטיים או מגזריים, כאלה שמובילים לעיתים לפיתוח מואץ או היעדר פיתוח של מתחמים מסוימים בניגוד לצרכי התכנון הנדרשים. במקרים חמורים מכך, לחצים אלו אף עלולים לעלות לכדי שחיתות או התנהגויות פסולות אחרות.

כמו כן, העובדה כי נבחרי ציבור משמשים כחברי הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה עלולה להעלות קשיים נוספים. כך לדוגמה, קיים חשש כי שינוי הרכב חברי הוועדה, בעיצומם של הליכי תכנון (בעקבות בחירות לרשויות המקומיות או מכל סיבה אחרת) או סתירה בין מדיניות מוסדות התכנון המחוזיים והארציים לבין אלו של חברי ועדה מקומית מסוימת –יפגעו בצרכי התכנון, וזאת בניגוד לעמדות מקצועיות.

ב"משפטון" זה, נסקור את החלטתה של ועדת המשנה לעררים של המועצה הארצית לתכנון ובנייה, אשר נדרשה להכריע במחלוקת בין ועדה מקומית לבין ועדה מחוזית באשר למדיניות הרצויה ביחס להוספת שטחי מסחר ועירוב שימושים, וזאת לאחר שהוועדה המקומית חזרה בה מהמלצתה לאישור תוספת השטחים, כעבור כשנתיים.

נסיבות המקרה:
ענייננו בקניון בשכונת נאות שקמה בראשון לציון המצוי בבעלותה של חברת נדל"ן. לאור רצונה לפעול להרחבת הקניון, החלה החברה לקדם תב"ע בסמכות מחוזית במסגרתה ביקשה לאשר תוספת של שתי קומות מסחר. בהמשך לכך, ולאחר שקיבלה את המלצת הוועדה המקומית לתכנון ובנייה של ראשון לציון, הגישה החברה את התב"ע לאישורה של הוועדה המחוזית. עם זאת, לתב"ע הוגשה התנגדות מטעם מספר תושבי השכונה, במסגרתה טענו בין היתר, כי אישור התב"ע יביא להחמרת עומסי התנועה ומצוקת חנייה בשכונה, וטענו לקיומן של חריגות בנייה במבנה הקיים.

על אף שנתנה את המלצתה לתב"ע כשנתיים קודם לכן, וכעבור כשנה לאחר הבחירות המוניציפאליות (במסגרתן חלו שינויים בהרכב הוועדה המקומית) – שינתה הוועדה המקומית את עמדתה, הצטרפה לעמדת תושבי השכונה והמליצה לוועדה המחוזית לקבל את ההתנגדות ולדחות את בקשת החברה לאישור התב"ע. על אף זאת, הוועדה המחוזית החליטה לאשר את התב"ע, וקבעה במקביל כי ככל שקיימות חריגות בנייה בקניון, הסדרתן תהווה תנאי לקבלת היתר בנייה לתוספת הקומות. בעקבות החלטה זו, הגישה הוועדה המקומית ערר בפני ועדת הערר הארצית.

לטענת הוועדה המקומית, השכונה סובלת מעומס תחבורתי וקשיי חנייה, הנובעים מפעילות הקניון ומחריגות הבנייה שנעשו בו, וכי אישור תוספת שטחי מסחר באזור יוביל להכבדה ניכרת על חיי התושבים. לשיטתה, העיר משופעת בקניונים גדולים ושטחי מסחר שאינם מרוחקים מהשכונה שבה נמצא הקניון, ולכן אין כל הצדקה לאשר בניית שטחי מסחר נוספים בקניון.

מנגד, החברה והוועדה המחוזית טענו כי בבסיס התב"ע ניצבת מדיניות תכנונית של "עירוב שימושים", הנותנת מענה לצרכי התושבים ומאפשרת גישה לשירותים שונים במרחק הליכה נגיש או ברכיבה על אופניים, וכל זאת לצד הפחתת הצורך בשימוש ברכב פרטי. כמו כן, נטען כי הוועדה המקומית לא הראתה שינוי נסיבות המצדיק את השינוי בעמדתה, שהייתה עקבית לאורך קידום התב"ע, עד לדיון האחרון בהתנגדות חלק מהתושבים. לשיטתן, בהיעדר צידוקים ונימוקים לשינוי בעמדתה יש לקבל את התב"ע, לצד התנאים וההגבלות העוסקים בהסדרת חריגות הבנייה (כלל שישנן).

החלטה:
ועדת הערר של המועצה הארצית דחתה את הערר וקבעה כי אין הצדקה לפסילת התב"ע. בנימוקיה, ציינה ועדת הערר כי חיזוק המרכז המסחרי הקיים באמצעות התב"ע והבטחת עירוב שימושים מגוונים צפוי להפחית – גם אם בתהליך הדרגתי – את התלות ברכב פרטי לעריכת קניות והעמדת השירותים לצרכי התושבים באופן נגיש. צוין כי יש בכוחם של הליכי התכנון לשנות התנהגות ציבורית ולהביא להפחתת השימוש בכלי הרכב, תוך שמירה על הצביון השכונתי.

בנוסף, קבעה ועדת הערר כי מאחר שהוועדה המקומית לא הציגה עמדה אחידה לאורך כל הליכי התכנון – המשקל שיש לתת לעמדתה הנוכחית הינו נמוך מהרגיל. צוין כי הוועדה המקומית רשאית לשנות את עמדתה ביחס לתוכנית כזו או אחרת, אך עליה לעשות זאת תוך מתן נימוקים ולהצביע על שינוי הנסיבות. בהקשר זה, הזכירה ועדת הערר כי שינויים פרסונליים בהרכב המועצה ובעלי התפקדים בוועדה המקומית, אינם יכולים להצדיק סטייה מעקרון הרציפות השלטונית, והתעלמות מזכויות צדדים אחרים המסתמכים על החלטותיה השלטוניות.
באשר לטענות על חריגות בנייה והפרעות בהסדרי התנועה עקב פעילות הקניון, קבעה ועדת הערר כי אכיפתן מצויה בסמכות הרשות המקומית, ללא קשר לתב"ע שבמחלוקת. צוין כי חובתה של הרשות המקומית ליישם את מדיניות האכיפה בהתאם לכלים המשפטיים המצויים בידיה, ולכן הפרות הוראות חוק, אם וככל שישנן, אינן מהוות נימוק מספק לדחיית התב"ע.

משכך, קבעה ועדת הערר כי אין להתערב בשיקולי הוועדה המחוזית לאישור התב"ע, אך הורתה על החזרת הדיון לוועדה המחוזית לצורך קביעת הוראות לתמהיל השימושים וחלוקת השטחים, באופן שיבטיח עירוב שימושים מגוון ושמירה על הצביון השכונתי.

(ערר (מטה) 59/19 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה ראשון לציון נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה מחוז מרכז)