מי חייב בהיטל השבחה בגין זכויות בנייה שלא נוצלו - חוכר לדורות או בעליו של המקרקעין?

היטל השבחה הוא תשלום חובה המוטל על בעלים של מקרקעין או על בעלי זכויות חכירה לדורות בהם, בשל השבחת המקרקעין כתוצאה מאישור תוכנית, מתן הקלה או התרת שימוש חורג. בהתאם להוראות התוספת השלישית לחוק התכנון והבנייה, נקבע כי החבות בתשלום היטל ההשבחה חלה על הבעלים של המקרקעין שהושבחו, אך אם אלו מוחכרים לדורות – ישלם החוכר את ההיטל. עוד נקבע בהוראות התוספת השלישית כי במקרה בו שילם חוכר את ההיטל, הוא "יהיה זכאי כלפי בעל המקרקעין לשיפוי בסכום ההפרש בין מה ששילם לבין הסכום שהיה עליו לשלם אילו היה ההיטל חל על השבחת החכירה לדורות בלבד".

ב"משפטון" זה, נסקור את החלטת ועדת הערר לתכנון ובנייה של מחוז תל אביב, אשר נדרשה להכריע בשאלה – מי החייב בתשלום היטל השבחה ביחס לזכויות בנייה שטרם נוצלו ושלא נכללו בחוזה החכירה? האם חובת התשלום חלה על החוכר או שמא על הבעלים שהותיר בידיו את הזכויות הנוספות?

נסיבות המקרה:
בשנת 1963 רכשה אישה את זכויות החכירה של מקרקעין בקרית אונו, המצויים בבעלות קרן קיימת לישראל ("קק"ל"). במסגרת הסכם החכירה, נקבע כי זכויות החוכרת מוגבלות לבית המגורים שנבנה על המקרקעין בלבד וכי יתר זכויות הבנייה, הקיימות והעתידיות, יוותרו במלואן בידי קק"ל. במהלך השנים, רכשה החוכרת זכויות נוספות מקק"ל לטובת הרחבת בית המגורים ואף בחנה אפשרות לרכוש את מלוא זכויות הבנייה לטובת ייזום פרויקט מגורים במקרקעין.

עם זאת, ולאחר שפנתה למספר קבלנים שציינו בפניה שמדובר בעסקה הפסדית בשל עלויות רכישת הזכויות, ויתרה על שאיפות היזמות ומכרה את זכויותיה על פי חוזה החכירה לזוג רוכשים פרטיים. בהמשך לכך, הפיקה הוועדה המקומית לתכנון ובנייה, שומת היטל השבחה על שם החוכרת וזאת ביחס לכל זכויות הבנייה במקרקעין.

על כן, החוכרת עררה לוועדת הערר המחוזית וטענה כי אין לחייבה בתשלום היטל השבחה עבור זכויות שלא נרכשו על ידה ונותרו בידי קק"ל. לטענתה, מאחר שאינה בעלת זכויות הבנייה במקרקעין, ולאור הוראות חוזה החכירה עם קק"ל האוסרות עליה לממש זכויות נוספות, אין עליה לשאת בהיטל השבחה בגין זכויות בנייה אלו. מנגד, טענה הוועדה המקומית כי על פי הוראות חוק התכנון והבנייה, משהוחכרו המקרקעין לחוכרת, חלה עליה חובה לשלם את מלוא היטל ההשבחה, ביחס לכל הזכויות הנובעות מהמקרקעין. כמו כן, ציינה הוועדה המקומית כי ככל שהחוכרת זכאית להחזר מבעלי הקרקע, הרי שעניין זה הוא במישור היחסים שבינה לבין קק"ל ולא מעניינה של הוועדה.

החלטה:
ועדת הערר דחתה את טענות החוכרת וקבעה כי לא ניתן לראות בזכויות הבנייה כזכויות עצמאיות המהוות "מקרקעין" עצמאיים ונפרדים לצורך חיוב בהיטל השבחה, אלא מדובר בזכויות שנלוות למקרקעין, המגדירות את אופן השימוש והיקף הבנייה המותרים על פי חוק. נקבע כי בהתאם להוראות החוק, מקרקעין הם "יחידה אחת" לצורך חישוב היטל השבחה, ומשכך אין לקבל את עמדת החוכרת לפיה יש להבחין בין הזכויות שהוחכרו לה לבין זכויות הבנייה שנותרו בידי קק"ל.

עוד ציינה ועדת הערר, כי מניעת האפשרות של החוכרת לנצל את זכויות הבנייה הנוספות, אינה נובעת ממגבלה חוקית או תכנונית ביחס למקרקעין, אלא מקורה בהסכמות חוזיות בין החוכרת לבין הבעלים. נקבע כי לנסיבות אלו הגדיר המחוקק מנגנון ברור ופשוט, לפיו כאשר חלה השבחה של מקרקעין – היטל ההשבחה ישולם על ידי הבעלים, ואילו כאשר המקרקעין מוחכרים לדורות – החוכר הוא שיישא בנטל התשלום. בהקשר זה, ציינה וועדת הערר כי אילו ביקש המחוקק לצמצם את הגדרת המקרקעין רק לאותן זכויות שהוחכרו, לא היה קובע הסדרים ומנגנונים המעניקים לחוכר זכות לדרוש שיפוי מהבעלים של המקרקעין.

בשולי הדברים, עמדה הוועדה על השוני המהותי בין בחינת ערכם של מקרקעין, על כל הזכויות הנלוות להם, לצורך חישוב היטל ההשבחה, לבין מימוש זכויות של חלקים בלתי מסוימים במקרקעין ("מימוש זכויות חלקי"), בו נדרש בעל הזכות לשלם היטל בשיעור יחסי לזכויות שמימש בפועל. נקבע כי במקרה זה, החוכרת לא ערכה מימוש של חלק מזכויותיה במקרקעין, אלא מכרה את מלוא זכויותיה באופן המהווה מימוש מלא.
לאור זאת, קבעה ועדת הערר כי על החוכרת לשלם את היטל ההשבחה גם ביחס לזכויות הבנייה שנותרו בידי קק"ל, וזאת לצד זכותה לדרוש שיפוי בגין רכיב זה במסגרת מערכת היחסים החוזיים שבינה לבין קק"ל.

(ערר (ת"א) 85238/16 לוקר חוה נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה קריית אונו)