​המחוזי: תוכנית "איחוד וחלוקה" אינה כלי לגיטימי לאכיפת עבירות תכנון ובנייה

 
בית המשפט המחוזי הורה על ביטול תוכנית איחוד וחלוקה והשבת מגרשים שהוקצו למדינה, לבעליהם המקוריים

מנגנון "איחוד וחלוקה" הוא כלי תכנוני ומשפטי באמצעותו רשאים מוסדות התכנון לפעול לאיחוד של מתחמי מקרקעין וחלוקתם מחדש למגרשים חדשים – אף ללא הסכמת בעלי המקרקעין. מנגנון זה נועד למספר תכליות, הכוללות בין היתר, מניעת קיפאון תכנוני וחלוקה יעילה של מקרקעין בהתאם לצרכים תכנוניים, למשל, פיצול "חלקות ענק" למגרשים המתאימים לבנייה, מימוש מטרות ציבוריות לצד צמצום הצורך בהליכי הפקעה וכן חלוקה צודקת של הנזק הנובע מצרכים אלו בין כל בעלי המקרקעין.

לאור העובדה כי השימוש במנגנון איחוד וחלוקה עשוי ליצור שינוי בבעלות במקרקעין ופוטנציאל לפגיעה בבעלי מקרקעין שנכללו בתחום התוכנית, נקבעו בחוק התכנון והבנייה ובפסיקות בתי המשפט, מספר עקרונות לאיזון בין האינטרס הציבורי בפיתוח המקרקעין, לבין האינטרסים המתנגשים של בעלי הזכויות במקרקעין.  העיקרון של "שמירת השווי היחסי" הוא  עקרון העל במסגרת הליך איחוד וחלוקה. בנוסף לו, העיקרון של "שימור הקניין" גם הוא עיקרון מרכזי בהליך ההקצאה. לפיו, במקרה שתוכנית איחוד וחלוקה מחייבת שינוי במיקום המגרש החדש, ייעשה הדבר באופן שמגרש התמורה שיקבל בעל המקרקעין יהיה קרוב ככל האפשר למיקומו של המגרש המקורי. כמו כן, נדרש מוסד התכנון להימנע, ככל שניתן, מיצירת מגרשים מרובי-בעלים ויצירת שיתוף במקרקעין ("מושע"), שכן אלו עלולים לעכב ואף למנוע את פיתוחם.  

ב"משפטון" זה נסקור את פסק דינו של בית המשפט המחוזי בחיפה, אשר נדרש להכריע בעתירה שהוגשה על ידי מספר בעלי מקרקעין שנכללו בתוכנית איחוד וחלוקה. בעתירה זאת ביקשו בעלי המקרקעין להורות על ביטול הקצאת המגרשים הנמצאים כיום בחזקתם ושעל חלקם אף נבנו בתי מגורים לרשות מקרקעי ישראל ("רמ"י"). מכאן, בקשת בעלי המקרקעין ליצור חלוקה חדשה שתאפשר הקצאת מגרשים אלו לידיהם.

נסיבות המקרה:
בשנת 1995 החליטה ממשלת ישראל להסדיר את מעמדם המשפטי והקנייני של מספר יישובים לא מוסדרים בצפון בארץ. לאחר מספר הליכים תכנוניים ומשפטיים, שחלקם אף נדונו בבג"צ, קידמה הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה, תוכנית מתאר לשינוי ייעוד המקרקעין ול"איחוד וחלוקה", וזו אושרה על ידי המועצה הארצית בשלהי שנת 2009. בעקבות אישור התוכנית, עתרו מספר בעלי זכויות במקרקעין, אשר חלקם החזיקו בבתי מגורים במקרקעין שנבנו על פי היתר, בבקשה להורות על תיקון התוכנית, כך שתבוטל הקצאת המגרשים שבחזקתם לרמ"י ועריכת חלוקה פנימית בין הבעלים הפרטיים (כגון, מתחם נפרד לאיחוד וחלוקה). לטענתם, התוכנית סוטה מעקרונות יסוד המחייבים את מוסדות התכנון, ובכלל זה – צמצום ריבוי בעלים במגרש בודד ועיקרון שימור הקניין.

מנגד, ביקשו הוועדה המחוזית ורמ"י לדחות את העתירה על הסף בשל אי-מיצוי הליכים ושיהוי ניכר בהגשתה, שכן העותרים כלל לא התנגדו לתוכנית במועדים שנקבעו לכך בחוק. באשר לטענות העותרים, טענו הרשויות כי על אף שהתוכנית אינה חפה מקשיים, ההחלטה על אישורה התקבלה באופן מקצועי, ולאחר שקילת כל הצרכים והשיקולים התכנוניים. לטענתן, כורח המציאות חייב את אישור התוכנית ומתן מענה לציבור שלם הממתין להסדר תכנוני, וזאת בידיעה שלא מדובר במענה מושלם. כמו כן טענו הרשויות כי העיקרון של צמצום ריבוי בעלויות במגרש אינו רלוונטי במקרה זה, שכן העותרים היו בעלים של מקרקעין משותפים גם לפני אישור התוכנית, כך שאישורה לא פגע בהם בהיבט זה. באשר לבעלי הזכויות אשר הקימו במקרקעין בתי מגורים על פי היתר כדין – טענו הוועדה המחוזית ורמ"י כי הן נכונות לשקול מתווה לפיו תבוטל ההקצאה לרמ"י ביחס למגרשים אלו, אולם לטענתן אין לפעול באופן דומה ביחס ל"עברייני בנייה" אשר קבעו עובדות בשטח באופן לא חוקי, וכעת מבקשים להסתמך על כך במסגרת העתירה.

החלטה:
בית המשפט קיבל את העתירה, וקבע, כי למרות שהעתירה הוגשה בשיהוי ניכר, החלטת הוועדה המחוזית לאישור התוכנית ומתחמי האיחוד וחלוקה, מבלי להציע פתרון למצוקת בעלי הזכויות – פוגעת בזכויות יסוד שלהם באופן המצדיק התערבות שיפוטית. נקבע כי לאור הפגיעה הממשית בזכויות העותרים, היה על הוועדה המחוזית לבחון ולברר על אילו מגרשים ראוי ונכון להחיל הוראות איחוד וחלוקה. עוד ציין בית המשפט, כי הוועדה לא הציגה כל הסבר או תכלית תכנונית לחיוב העותרים לנטוש את ביתם ולהעביר את המגרשים לידי רמ"י, ובוודאי שלא פעלה בהתאם לעקרונות המחייבים שנקבעו בחוק ובפסיקה.

יתרה מכך, נקבע כי בהיעדר נימוקים ענייניים מטעם הוועדה, אין כל עילה להבחין בין העותרים אשר הקימו את ביתם כדין ובהתאם להיתר בנייה, לבין אלו שעשו זאת שלא בהיתר. בהקשר זה, ציין בית המשפט כי למנגנון איחוד וחלוקה תכליות רבות המצדיקות את יישומו, אך זה לא נועד לשמש ככלי במאבק בעבריינות בנייה. נקבע כי מבלי לפגוע בחשיבות המאבק בעבירות בנייה,  לרשויות המדינה עומדים כלים שונים ומגוונים לאכיפת חוקי התכנון והבנייה. אך נטילת מגרש מבעלי זכויות במסגרת תוכנית איחוד וחלוקה - אינו אחד מהם.
לאור זאת, בית המשפט קיבל אופן חלקי את העתירה והורה לוועדה המחוזית לפעול להכנת תוכנית חלופית תוך שישה חודשים, במסגרתה תבוטל הקצאת המגרשים המבונים של העותרים לרמ"י, ואילו הקצאת המגרשים הנטועים או הריקים לרמ"י תיוותר על כנה.

(עתמ (חי') 34407-02-14 אחמד סואעד נ' הועדה המחוזית לתכנון ובנייה מחוז צפון)