העליון: פגיעה בפוטנציאל לשינוי תכנוני שלא מומש עשויה להקים עילת תביעה

יש להתחשב בשווי השוק של המקרקעין – גם בגין אובדן פוטנציאל לשינוי תכנוני שלא מומש, אך זאת בסייגים

הוראות סעיף 197 לחוק התכנון והבניה קובעות כי בעלים של מקרקעין אשר נפגעו מאישורה של תכנית, ובכפוף לתנאים הקבועים בחוק – זכאי לקבל פיצוי מהוועדה המקומית בגין ירידת ערך שגרמה התוכנית. תכלית הפיצוי הניתן מכוח סעיף 197 לחוק, נועדה לאזן בין זכות הקניין של בעל המקרקעין שנפגעו, לבין האינטרס הציבורי הבא לידי ביטוי בשמירה על הקופה הציבורית ובקיום פעילות סדירה ויעילה של רשויות התכנון – מבלי שאלו יירתעו מלאשר תוכניות הנחוצות לכלל הציבור. בשל כך, ולאור העובדה כי הליכי התכנון בישראל ידועים באריכותם ובריבוי שלבים ופעולות, הכירה הפסיקה במצבים בהם ראוי להתחשב בפוטנציאל תכנוני עתידי, שטרם אושר על ידי מוסדות התכנון, לצורך קביעת פיצוי לבעלי המקרקעין שנפגעו מאישורה של תוכנית.

עם זאת, לא אחת נדרשים בתי המשפט להכריע במתח שבין ציפייה סבירה לשינוי תכנוני המצדיקה מתן פיצוי לבין משאלות לב שאינן מבוססות בהכרח על אדנים ממשיים, ומשכך אינן מזכות בפיצוי כלשהו. דוגמה מובהקת לכך ניתן לראות בשיווק וברכישה של קרקעות חקלאיות, כאשר בעלי הזכויות שואפים כי ביום מן הימים "תופשר" הקרקע לייעוד בעל ערך כלכלי משמעותי, כגון: מגורים, מסחר ותעסוקה. לעיתים, רכישת הקרקעות נעשית במקביל להליכי קונקרטיים וממשיים לאישורה של תוכנית לשינוי ייעוד, ואילו במקרים רבים נרכשות קרקעות ללא כל הליך תכנוני ממשי.

ב"משפטון" זה, נסקור את פסק דינו התקדימי של בית המשפט העליון, אשר נדרש להכריע בשאלה – האם וכיצד יש להתחשב בציפייה בלתי ממומשת של בעל מקרקעין לשינוי ייעוד, במסגרת בחינת תביעה לפיצויים לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה?

נסיבות המקרה:
ענייננו בארבעה ערעורים שאוחדו לדיון בפני בית המשפט העליון. עיקר ההליכים נגע לשטחים חקלאיים אשר נכללו בתוכניות שקידמו הוועדות המקומיות של הרצליה וחדרה, ומסגרתן שונה ייעודם של מספר מגרשים לייעוד ציבורי (מבני ציבור, שפ"פ ועוד). בטרם אושרו התוכניות, פעלו מספר בעלי קרקעות כנגד אישור התוכניות, אך משנדחו טענותיהם – הגישו בעלי המקרקעין תביעות לפיצויים לפי סעיף 197 לחוק.

לטענתם, טרם מועד אישור התוכניות, הזכויות במקרקעין החקלאיים כללו פוטנציאל "הפשרה" למגורים או למסחר, אך זה נגוז עם אישור התוכניות וקביעת ייעוד ציבורי למקרקעין. בנוסף טענו בעלי המקרקעין, כי את חישוב הנזק שנגרם עקב הפגיעה בפוטנציאל התכנוני יש לערוך לפי מבחן "מחיר השוק", המכונה גם כ-"שיטת ההשוואה". ע"פ שיטה זאת שמאי מקרקעין מעריך את שווי מקרקעין על ידי בחינת עסקאות שמיקומן ונתוניהן דומים למקרקעין לגביהם נדרשת הערכת השווי. לשיטתם של בעלי המקרקעין התובעים, שימוש באופן חישוב זה תואם את הרציונלים הקבועים בדיני התכנון ובכללים החלים על פיצויי הפקעה ושומות היטל השבחה, שבמסגרתם הבסיס לחישוב הפיצוי או החיוב בתשלום הוא מחיר השוק של הקרקע שקדם לאירוע התכנוני.

מנגד, טענו הוועדות המקומיות כי מתן פיצוי בגין "התנפצות חלומות" ופגיעה בציפייה כללית וערטילאית לשינוי ייעוד המקרקעין, חורג מגדר הציפייה הסבירה ומפר את האיזון בין האינטרס הצר של הפרט לבין האינטרס הציבורי הרחב. לדבריהן, קבלת עמדת בעלי הקרקעות תביא לפגיעה משמעותית בקופה הציבורית ועלולה להרתיע רשויות מלבחון חלופות תכנוניות נחוצות. כל זאת מתוך חשש שעצם בחינת חלופות אלה יגרום לציפיות לגיטימיות, כביכול, אותן הן יחויבו להגשים. גם באשר לטענות הבעלים לעניין אופן חישוב הפיצוי, טענו הוועדות כי אין להתחשב ב"ציפייה כללית" וכי פיצוי הניתן לפי שווי קרקע חקלאית, ללא רכיב הפוטנציאל, מאפשר למקבל הפיצוי לרכוש בפועל קרקע חקלאית חלופית – לרבות קרקע בעלת פוטנציאל כללי לשינוי ייעוד.

לאור חשיבות הסוגייה שבמחלוקת, התבקש היועץ המשפטי לחוות את דעתו בעניין. על פי עמדת היועמ"ש, רק כאשר הפוטנציאל התכנוני הגיע לשלב שבו מידת הוודאות לגבי אישור תכנית מוצעת הינה קרובה לוודאי – ניתן לראות בו אינטרס הראוי לפיצוי. על פי עמדת היועמ"ש, דוגמאות לפוטנציאל תכנוני קונקרטי וקרוב לוודאי כזה, ניתן לראות בתוכנית מופקדת שלא הוגשה לה התנגדות ולא נדרש אישור של מוסד תכנוני גבוה יותר לצורך אישורה או לחלופין תוכנית שהוגשו לה התנגדויות שאינן מתייחסות לתוכנית כולה, אלא לפרטים מסוימים שאין בהם כדי להשליך מהותית על סיכויי אישורה.

החלטה:
בדעת רוב, קבע בית המשפט העליון כי ניתן לבסס טענה של פגיעה במקרקעין בגין אובדן פוטנציאל תכנוני לצורך הגשת תביעה לפיצויים לפי סעיף 197 לחוק. עם זאת, בית המשפט העליון סייג את קביעתו וציין כי זכות לפיצוי בגין פגיעה בפוטנציאל תינתן רק במקרים שבהם ניתן להצביע על פעולה תכנונית קונקרטית וקרובה לוודאי, המעידה על הפוטנציאל התכנוני שנפגע או "אבד".

על כן, נקבעו שני תנאי סף מינימליים, שבהיעדרם לא יהיה ניתן להכיר בתביעות לפיצויים בשל אובדן פוטנציאל לשינוי תכנוני: הצבעה על תכנית המצויה בשלב ההפקדה, המהווה בסיס לציפייה סבירה למימוש פוטנציאל תכנוני בעתיד, לצד "דבר מה נוסף" שיעיד על היעדר מניעה ממשית לאישור התוכנית, שממנו ניתן להסיק כי הליכי קידום התוכנית הגיעו כמעט לנקודת "אל-חזור".

באשר לשאלת חישוב השווי, נקבע כי במקרים שבהם עלה בידי בעל המקרקעין להוכיח כי מתקיימת פגיעה במקרקעין, יש לבחון האם וכיצד יש להתחשב במחיר השוק, ככל שזה משקף פוטנציאל תכנוני של הקרקע. עם זאת, נקבע כי שיטת מחיר השוק, המבוססת על שיטת ההשוואה, אינה מתאימה למקרים אלו.

בהקשר זה, ציין בית המשפט כי האיזון הראוי מוביל למסקנה כי בעת הערכת שווי מקרקעין שנפגעו על ידי תכנית - יש מקום להתחשב ברכיב של פוטנציאל תכנוני, על ידי ביצוע "התאמות" של מחירי השוק בשומת הפיצויים. גם בסוגיה זו סייג בית המשפט את החלטתו וציין כי גישה זו – שמצד אחד לא מכירה בשווי השוק של המקרקעין באופן מלא ומצד שני מאפשרת גמישות בהתאם לשווי השוק של המקרקעין שקדם לאישור התוכנית – אינה יוצרת מהפכה ואינה קובעת אמת מידה שלא מתיישבת עם ניסיון החיים.

נציין כי דעת המיעוט בפסק הדין חלקה על החלטת הרוב וסברה כי הפוטנציאל התכנוני מהווה חלק ממאפייניהם של המקרקעין, כפי שזה משתקף בשווי השוק של המקרקעין, ומשכך ראוי לעשות שימוש בעסקאות השוואה לצורך קביעת שווי הפיצוי.

(ברמ 10212/16 דלי דליה ואח' נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה הרצליה)