האם מוסד תכנון רשאי לקבוע מגבלות שימוש מפורטות במסגרת היתר בניה?

הוראות חוק התכנון והבניה קובעות כי "לא יינתן היתר אלא אם כן העבודה או השימוששבעדם מבוקש ההיתר מתאימים לתכניות... ולהוראות אחרות לפי חוק זה". משכך, ככל שבקשה להיתר תואמת את התכנית החלה – הן בהיבט הבניה והן בהיבט השימוש – על מוסד תכנון רלוונטי לאשר את מתן ההיתר. עם זאת, לאורך השנים סייגו בתי המשפט בישראל  כלל זה, וקבעו כי מוסדות תכנון אינם "חותמת גומי" למתן היתרים תואמי תכניות, ועליהם להפעיל שיקול דעת, ליתן או להימנע מליתן היתר בניה, במקרים בהם קיימים שיקולים תכנוניים המצדיקים זאת. 

בעוד שאין חולק על כך שלמוסד תכנון סמכות לקבוע מגבלות ותנאים לביצוע "עבודות בינוי" במסגרת היתר בניה, עולה שאלה באשר לרכיב "השימוש". כלומר, מה דינה של בקשה להיתר בניה, שהשימוש המבוקש בה אינו תואם באופן מלא לתכנית החלה? האם יש לדחות את הבקשה על הסף ולפנות להליך של "שימוש חורג" או שמא מוסד התכנון רשאי לבצע התאמות ותנאים בהיתר הבניה אשר יכשירו אותו כ"שימוש מותר"? ב"משפטון" זה נסקור את פסק דינו של בית המשפט העליון, אשר נדרש לאחרונה לשאלה זו.


סיבות המקרה:
עניינו ב"כיכר נחמן" בירושלים. על פי התכנית החלה, ייעודו של השטח בו מצוי הכיכר הוא "שטח ציבורי פתוח" (שצ"פ), כאשר בהגדרה זו נכללים, בין היתר: "גנים ציבוריים, מגרשי שעשועים וספורט, ובניינים הכרוכים בנ"ל...".

בשנת 2013 ביצע יזם פרטי, שברשותו נכסים הסמוכים לכיכר, עבודות בכיכר ללא היתר בניה, במטרה להפוך את הכיכר למקום בו יתקיימו הופעות ואירועים מוזיקליים. עבודות אלו גרמו נזק רב לכיכר, כך שבין היתר, נהרסה המזרקה שהייתה מוצבת בו, הוסר הריצוף במקום, והחלה בניה בפועל של במת הופעות. בעקבות זאת, החל הליך פלילי כנגד היזם, במסגרתו הושג הסדר לפיו הודה היזם בביצוע העבירות וחויב בשיקום הכיכר. בהמשך הגיש היזם, בעידוד עיריית ירושלים, בקשה לקבלת היתר בניה לשם מימוש חזונו. אולם בשל העובדה שייעוד הכיכר הנו שצ"פ – קבעה ועדת המשנה של הועדה המקומית כי על העירייה להגיש את הבקשה בעצמה, שלא באמצעות היזם. משעשתה כך העירייה, אישרה הועדה את הבקשה להיתר.

כנגד ההחלטה זו, הגישו שניים מחברי הוועדה המקומית, ערר לוועדת הערר המחוזית. בהחלטתה אישרה הועדת הערר את הבקשה להיתר, ודחתה את עיקרי טענות הערר. עם זאת, קבעה ועדת הערר מגבלת בינוי על התקנת מערכות ההגברה, ביטול מבנים טכניים אשר תוכננו בהיתר והקטנת הבמה. כמו כן, הוטלו מגבלות שימוש מפורטות ביחס לפעילות שתבוצע בכיכר, וביניהן, נקבע מהו אופי האירועים המותרים בכיכר וכן תדירותם, כך שלא יחולו באופן יומיומי.  

על כן, עתרו המתנגדים לבית המשפט המחוזי. זה קיבל את טענותיהם, וקבע כי מוסד תכנון אינו רשאי לקבוע הוראות שימוש פרטניות במסגרת היתר בניה, אלא להטיל מגבלות בינוי בלבד. על כך ערערה עיריית ירושלים לבית המשפט העליון. לטענתה, מוסדות תכנון רשאים להיזקק למגבלות שימוש, במסגרת קביעת תנאים להיתר. לשיטתה, אין בכך תחליף להגשת בקשה לשימוש חורג, אלא קביעה מהו השימוש המותר אשר לא ייחשב ל-"חורג". מנגד, צידדו המתנגדים בהחלטת בית המשפט המחוזי, וטענו כי השימוש אותו מבקשת העירייה לעשות בכיכר, כדוגמת מופעי בידור ומוזיקה, הינו שימוש עיקרי הדורש הכנת תכנית מפורטת.


החלטה:
בית המשפט העליון הפך את החלטת המחוזי וקיבל את ערעור העירייה. בנימוקיו, ציין בית המשפט כי במסגרת היתר בניה שניתן לפי חוק התכנון והבניה, מוסדרים נושאי הבניה לצד השימושים המתוכננים. כלומר, אין לקיים מסלול אחד לבינוי ומסלול נפרד לבחינת השימוש.היתר בניה כולל בחובו את שתי הפעולות – בניה ושימוש – גם יחד, ואלה דבוקים זה בזה ומהווים מרכיבים של אותה תכלית. משכך, נקבע כי מוסד תכנון רשאי להתנות מתן היתר בתנאים במישור הבינוי, כמו גם בתחום השימוש, שכן שני האלמנטים נבחנים בעת ובעונה אחת. עוד צוין כי קיימת חשיבות מכרעת להיקף השימוש אותו מבוקש להכשיר – כך שלעיתים פעילות רבה ואינטנסיבית עלולה להביא לחריגה מהשימוש המותר, ואילו פעילות מבוקרת ומצומצמת תהווה שימוש מותר.

ועדת הערר היא "מוסד תכנון" בעל סמכות קנויה להפעלת שיקול דעת תכנוני-עצמאי, וככזו רשאית לקבוע תנאים לשימוש בנכס במסגרת היתר בניה, במסגרת בקשה המונחת לפניה. עם זאת, סייג בית המשפט את החלטתו, באומרו כי בהפעלת סמכותו בקביעת תנאים ומגבלות שימוש, צריך מוסד התכנון לנקוט בזהירות, ולייחדה למקרים בהם נובעות מגבלות שימוש מפרשנות התכנית החלה, או משיקולים תכנוניים כבדי משקל המצדיקים שימוש בסמכות זו

לאור זאת, הוחזר הדיון לוועדת הערר, תוך קביעה כי היא רשאית לקבוע מגבלות ותנאי שימוש פרטניים בכיכר, במסגרת היתר הבניה המבוקש, ובלבד שהדבר ייעשה תוך הפעלת שיקול דעת בהתאם לתכנית החלה.

(עעמ 7344/16 הועדה המקומית לתכנון ולבניה ירושלים נ' ועדת הערר המחוזית לתכנון ולבניה מחוז ירושלים)

משפטון 3/18 מאת עו"ד אלעד שרעבי

לחצו כאן לקבלת המשפטון השבועי של גינדי כספי

עוד מאמרים שיעניינו אותך:

חזרה למעלה