"משפטון" 01/17 - האם ועדה מקומית מוסמכת לדרוש מיזם תכנית כתב שיפוי בגין תביעות פיצויים?

"משפטון" 01/17 – האם ועדה מקומית מוסמכת לדרוש מיזם תכנית כתב שיפוי בגין תביעות פיצויים לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבנייה?

סעיף 197 לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965 (להלן: "החוק"), קובע כי בעל זכות במקרקעין אשר נפגע מאישורה של תכנית, זכאי לקבל פיצויים מהוועדה המקומית בגין ירידת ערך שחלה במקרקעין. נטל תשלום הפיצויים אשר מושת על הוועדה המקומית, הוביל לכך שוועדות תכנון רבות העבירו את הנטל אל כתפי יזמי התכנית, באמצעות הוראה המופיעה בתקנוני התכניות. כך, לאורך שנים רבות, השתרשה פרקטיקה, לפיה מתחייב יזם של תכנית לשפות את הוועדה המקומית על חיוביה העתידיים בגין תביעות פיצוי לפי סעיף 197 לחוק. ב"משפטון" זה נסקור את פסק דינו התקדימי של בית המשפט העליון, אשר דן בחוקיות הפרקטיקה בה נוהגות וועדות תכנון רבות, המחייבת יזמים בשיפוי לתביעות פיצויים המוגשות נגד הוועדה המקומית כתוצאה מירידת ערך המקרקעין בשל אישור תכנית.

סיבות המקרה:

חברת פרחי ביקל בע"מ (להלן: "החברה") ומספר בעלי זכויות נוספים של חלקות מקרקעין המצויים בראשון לציון, הגישו תכנית שינוי מתאר לאיחוד וחלוקה ללא הסכמת בעלים, במטרה להוביל לשינוי הייעוד של המקרקעין מייעוד חקלאי לייעוד למגורים. במסגרת הליכי התכנון, התנגדה הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה ראשון לציון (להלן: "הוועדה המקומית") לתכנית, בטענה של היעדר התאמה סביבתית. על אף התנגדות זו, עברה התכנית לדיון בוועדה המחוזית לתכנון ובנייה, שדחתה את ההתנגדויות ונתנה תוקף לתכנית. הוועדה המקומית דבקה בהתנגדותה, ובכלל זה ערערה למועצה הארצית לתכנון ובנייה, אשר קבעה כי תנאי למתן תוקף לתכנית יהא מתן כתב שיפוי מאת היזם לוועדה המקומית, בגין תביעות פיצויים לפי סעיף 197 לחוק. בהתאם להחלטה זו, הפקידה גב' לוין, בעלת חלק מזכויות במקרקעין הנכללים בגדר התכנית ומי שהוגדרה כ"יזמת" התכנית, כתב שיפוי במשרדי הוועדה המחוזית. בהמשך לכך, פורסמה התכנית ברשומות ביום 13.10.2009. עם זאת, הועדה המקומית לא הסתפקה בכתב השיפוי מגב' לוין ודרשה מהחברה הפקדת כתב שיפוי מטעמה. שכן, לשיטתה אין בכתבי השיפוי אשר הופקדו ברשותה עד אותה עת, כדי לכסות באופן מלא את כלל המקרקעין הרלבנטיים לתכנית. על כן, עתרה הוועדה מקומית בפני בית המשפט המחוזי, בבקשה למתן פסק דין הצהרתי לפיו זכאית היא לדרוש את כתבי שיפוי בנוסח המבוקש על ידה, על אף אישורה ופרסומה של התכנית. משקיבל בית המשפט המחוזי את עמדת הוועדה המקומית, ערערה החברה בפני בית המשפט העליון בטענה כי אין כל מקור חוקי המסמיך את הוועדה המקומית לדרוש הפקדת כתב שיפוי כתנאי למתן תוקף לתכנית. יתרה מזאת, החברה ציינה כי אין לוועדה המקומית סמכות לחייב את היזם בהפקדת כתב שיפוי לאחר שהתכנית נכנסה לתוקף. לטענת החברה, חיובה להפקיד כתב שיפוי רומס את עקרון חוקיות המנהל, בשל היעדר כל הוראה בחוק התכנון והבנייה המסמיכה גופי תכנון לדרוש כתב שיפוי מיזם או מבעלי קרקע. מנגד, טענה הוועדה המקומית כי הפרקטיקה המאפשרת למוסד תכנוני לדרוש כתבי שיפוי מיזם תכנית, הוכרה בשורה של פסקי דין, וכך גם בהחלטות קודמות בהליכים השונים שנערכו בעניין קונקרטי זה.

בית המשפט פסק:

נקבע כי עקרון חוקיות המינהל מחייב הקפדה יתרה בכל הנוגע לפעולות העלולות לפגוע בזכויות יסוד של הפרט. עקרון חוקיות המינהל מהווה נורמה בסיסית במשפט הציבורי, ולפיו רשות מנהלית רשאית ומוסמכת לעשות רק את אותן פעולות שהחוק הסמיך אותה לעשותן. החובה המוטלת בסעיף 197 לחוק על הוועדה המקומית לפצות את הנפגעים מתכנית, היא חובה מוחלטת שלא ניתן להתנות עליה. מתן רשות לוועדה המקומית להעביר את החיוב בתשלום הפיצויים ליזמים או לכל פרט אחר, כמוה כהטלת מס ללא צו מפורש של המחוקק. על כן, ומשלא קיימת הוראת דין המסמיכה את הוועדה המקומית לחייב אדם בתשלום עבור פיצויים בגין תביעות לפי סעיף 197 לחוק, הרי שהיא אינה רשאית לעשות כן. עוד נפסק כי על אף שהפקדת כתבי שיפוי אינה עולה בהכרח לכדי הטלת חיוב כספי ממש, הרי שמדובר בנטילה מותנית או מושהית של כספו של האזרח, אשר חייבת להיות מושתתת על בסיס חוקי ומפורש. נקבע כי הטלת חובה על יזם להפקיד כתב שיפוי כתנאי למתן תוקף לתכנית, עומדת בסתירה לעקרונות יסוד במשפט הציבורי ובכלל זה – בניגוד לעיקרון חוקיות המינהל.

(עא 5958/15 פרחי ביקל בע"מ נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה ראשון לציון)

(עריכה: המשפטן אלירן בן שושן בהנחיית עו"ד אלעד שרעבי, 10.01.2017)